Editoriale

di Luigi Fiorentino – Presidenza del Consiglio dei Ministri

e Elisa Pintus – Università della Valle d’Aosta

 

Dinamiche evolutive nelle istituzioni pubbliche in Italia con lo sguardo di RIPM:

dalla gestione dell’emergenza all’azione predittiva.

 

Il periodo compreso tra il 2018 e il 2026, dalla prima uscita di RIPM a oggi, non può essere letto soltanto come una successione di riforme, decreti, piani e adempimenti. Esso rappresenta, piuttosto, uno straordi-nario stress test della capacità istituzionale della pubblica amministrazione (Pa) italia-na: una prova condotta sotto la pressione di crisi esterne, vincoli europei, accelerazioni tecnologiche e nuove aspettative sociali. In questi anni, pandemia, Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (Pnrr), trasformazione digitale, lavoro agile, rinnovi contrattuali, riforma dei contratti pubblici e irruzione dell’intelligenza artificiale hanno agito non come fenomeni separati, ma come fattori convergenti di ripensamento del modo di amministrare e gestire la Pa.

Il punto decisivo, per una rivista come RIPM, non è stabilire se l’amministrazio-ne italiana sia cambiata. La domanda più fertile è se essa abbia imparato a cambia-re: se, cioè, le innovazioni introdotte negli anni dell’emergenza e del Pnrr siano state capaci di modificare routine organizzati-ve, competenze, sistemi decisionali, rap-porti con cittadini e imprese, modelli di responsabilità e criteri di valutazione dei risultati. È su questo passaggio – dal cam-biamento come reazione al cambiamento come capacità – che occorre costruire una riflessione di public management.

 

Una trasformazione non lineare

 Il ciclo 2018–2026 si apre in una fase nella quale molti nodi della Pa italiana erano già evidenti: frammentazione organizzativa, debolezza dei sistemi di coordinamento, alta età lavorativa del personale, difficoltà di attrazione di competenze specialistiche,

divari territoriali nella qualità dei servizi e rapporto, spesso, irrisolto nella sequenza logica fra norma, organizzazione e risul-tato. La pandemia da Covid-19 ha reso visibili questi nodi con un’intensità nuova. Non li ha creati, ma li ha esposti, si potreb-be affermare, mostrando quanto la conti-nuità dei servizi pubblici dipenda non solo dalla correttezza formale dell’azione am-ministrativa, ma anche dalla capacità di adattamento delle organizzazioni.

L’emergenza sanitaria ha, indubbiamente, funzionato come stress test della resilienza amministrativa. La diffusione improvvisa del lavoro da remoto, la necessità di eroga-re prestazioni in condizioni eccezionali, il ricorso a procedure accelerate e la crescen-te dipendenza dalle infrastrutture digitali hanno prodotto un apprendimento orga-nizzativo diseguale. Alcune amministra-zioni hanno trasformato l’emergenza in occasione di innovazione; altre hanno re-plicato a distanza modelli organizzativi in-variati. Ne è emersa una lezione semplice ma non scontata: le tecnologie non produ-cono trasformazione se non sono sostenute da processi, competenze, responsabilità e capacità di coordinamento.

Il Pnrr ha introdotto un secondo momen-to di accelerazione. Risorse finanziarie rilevanti, scadenze stringenti, milestone e target, monitoraggio europeo e raccordo fra livelli di governo hanno imposto alle amministrazioni una logica di gestione per programmi e risultati. In questo senso, il Piano ha agito come “dispositivo” di ap-prendimento e come specchio dei divari: ha premiato le istituzioni capaci di proget-tare, coordinare, rendicontare e valutare, e ha reso più evidenti le fragilità di quelle prive di capitale umano, processi e struttu-re organizzative adeguate.

Questa traiettoria non è lineare. Accanto a innovazioni reali, permangono inerzie, ridondanze procedurali e discontinuità attuative. La Pa italiana appare, così, at-traversata da un movimento ambivalente: da un lato, sperimenta nuovi strumenti di management pubblico; dall’altro, rischia di incorporarli come ulteriori livelli di adempimento. La questione editoriale più rilevante è, dunque, quella di voler com-prendere come evitare che le innovazioni diventino semplicemente nuovi oggetti bu-rocratici e come, invece, trasformarle in capacità stabile di governo.

 

La capacità amministrativa come infrastruttura della ripresa

 Negli anni considerati, il concetto di capa-cità amministrativa è tornato al centro del dibattito pubblico. Non si tratta più di una formula tecnica riservata agli addetti ai la-vori, ma di una condizione sostanziale per l’efficacia delle politiche pubbliche e delle coerenti azioni manageriali adhocratiche nelle aziende pubbliche. La capacità ammi-nistrativa, organizzativa e gestionale com-prende dotazioni di personale, competenze professionali, qualità della programmazio-ne, uso dei dati e delle informazioni, coordi-namento interistituzionale, sistemi informa-tivi, procedure di procurement, leadership dirigenziale e cultura della valutazione. È, in altri termini, una fondamentale “infra-struttura” invisibile senza la quale anche le migliori decisioni di policy restano fragili.

Il Pnrr ha reso evidente questa dimensione. La stessa architettura del Piano, fondata su milestone e target, richiama una logi-ca di performance contrattualizzata: le ri-forme e gli investimenti sono valutati non soltanto per la loro previsione normativa, ma per l’avanzamento verificabile e per il raggiungimento di risultati misurabili. Questa impostazione ha spinto molte am-ministrazioni a rafforzare project mana-gement, rendicontazione, monitoraggio e coordinamento con soggetti attuatori, enti territoriali e strutture centrali.

Tuttavia, la capacità amministrativa, ge-stionale e organizzativa non può essere ridotta a una capacità di esecuzione del Piano. La sfida più rilevante riguarda il dopo-Pnrr: capire quali competenze, me-todi e prassi resteranno patrimonio ordi-nario delle amministrazioni e quali, inve-ce, verranno dispersi con la chiusura del ciclo straordinario. Il rischio è che il Pnrr produca una amministrazione a doppio binario: una parte orientata a progetti, in-dicatori e scadenze europee; un’altra anco-ra organizzata secondo logiche settoriali, adempitive e frammentate.

In questa prospettiva, la capacità suddet-ta deve essere letta come una dimensione dinamica, non come una dotazione stati-ca. Essa cresce quando le amministrazio-ni apprendono dall’esperienza, quando gli errori diventano conoscenza orga-nizzativa, quando i dati alimentano de-cisioni e non solo reportistica, quando le competenze sono mappate, sviluppate e utilizzate in modo coerente. È qui che la riflessione di public management può offrire un contributo specifico: spostare l’attenzione dalla riforma come atto alla riforma come processo di apprendimento istituzionale.

 

Organizzare il cambiamento: una nuova traiettoria

 Sul piano organizzativo, il periodo 2018–2026 ha mostrato una tensione costante fra strutture ordinarie e strutture straordi-narie. L’emergenza pandemica ha imposto nuove modalità di lavoro; il Pnrr ha favo-rito la costituzione di unità di missione, task force, gruppi interfunzionali e presidi di monitoraggio; la digitalizzazione ha ri-chiesto ruoli trasversali e nuove forme di collaborazione fra uffici; la semplificazione ha sollecitato procedure più rapide e deci-sioni più integrate.

Queste innovazioni hanno prodotto effetti positivi. In molte amministrazioni si è dif-fuso un linguaggio più vicino alla gestione per obiettivi, alla programmazione inte-grata, alla responsabilità di progetto e al coordinamento multilivello. L’esperienza del lavoro agile, pur con esiti diversi, ha co-stretto le organizzazioni a interrogarsi su fiducia, autonomia, misurazione delle at-tività e qualità del coordinamento. Il Piao – Piano integrato di attività e organizza-zione – documento unico di programma-zione e governance per le pubbliche am-ministrazioni italiane introdotto nel 2022, ha spinto verso una maggiore integrazione fra performance, organizzazione, fabbiso-gni, azioni anticorruzione e per la legalità, anche se la sua attuazione non sempre ha superato l’impostazione documentale.

Il problema è stabilire se tali strumenti siano destinati a restare sovrastrutture o possano diventare occasioni di riprogetta-zione organizzativa. Le unità di missione del Pnrr nelle varie amministrazioni, ad esempio, hanno consentito di concentrare

competenze e responsabilità su obiettivi complessi. Ma, se non vengono collegate alle strutture ordinarie, rischiano di pro-durre una separazione fra amministrazio-ne del progetto e amministrazione della routine. Il tema non è quindi se conservare o eliminare le strutture straordinarie, ma come trasferire nel funzionamento ordina-rio le competenze di programmazione, co-ordinamento, controllo e apprendimento che esse hanno sviluppato.

RIPM ha spesso insistito, in questi anni, sulla necessità di superare l’approccio giu-ridico-formale e di sperimentare innesti nuovi di sapere. Applicata all’organizza-zione, questa indicazione significa guarda-re agli uffici non solo come articolazioni di competenza, ma come sistemi di lavoro. Le amministrazioni devono essere analizzate nelle loro interdipendenze, nelle catene de-cisionali, nelle competenze effettivamente disponibili e nei tempi di risposta ai biso-gni collettivi. Solo così la riforma organiz-zativa può smettere di essere descrizione di organigrammi e diventare management delle capacità.

 

Persone, nuove formule contrattuali, competenze

 La trasformazione amministrativa degli ultimi anni ha riportato al centro, in modo dirompente, il capitale umano. Dopo una lunga stagione segnata da vincoli assun-zionali, blocco del turnover e progressivo innalzamento dell’età media del perso-nale, le aziende pubbliche si sono trovate davanti a una doppia esigenza: rinnova-re gli organici e aggiornare le competen-ze. La questione non riguarda soltanto la quantità del personale, ma la qualità della relazione fra persone, ruoli, tecnologie e responsabilità.

I rinnovi contrattuali del pubblico im-piego, inclusi quelli relativi alle Funzioni centrali, hanno cercato di intervenire non solo sul piano retributivo, ma anche su ordinamenti professionali, sviluppo delle competenze, lavoro agile, welfare organiz-zativo e valorizzazione delle professiona-lità. La revisione delle aree e dei sistemi di classificazione può essere interpretata come tentativo di rendere più coerente il rapporto fra attività effettivamente svolte, competenze possedute e possibilità di cre-scita professionale.

Tuttavia, il salto di qualità non si realiz-za con la sola innovazione contrattuale. Occorre collegare i sistemi professionali alla programmazione dei fabbisogni, alla formazione, alla mobilità interna, alla va-lutazione e alla progettazione dei processi. La piattaforma Syllabus, con l’autovalu-tazione delle competenze e i percorsi for-mativi sulle transizioni digitale, ecologica e amministrativa, indica una direzione rilevante: la formazione non come adem-pimento, ma come infrastruttura perma-nente di capacità organizzativa.

La sfida è anche reputazionale. Attrarre profili qualificati – digitali, gestionali, economici, tecnici, statistici, giuridici con competenze ibride – significa rendere ogni singola Pa un luogo nel quale sia possi-bile esercitare responsabilità, produrre valore pubblico e crescere professional-mente. Il reclutamento non può essere separato dalla qualità dell’organizzazione che accoglie i nuovi ingressi. Senza pro-cessi chiari, leadership, strumenti digitali e percorsi di sviluppo, anche il ricambio generazionale rischia di trasformarsi in so-stituzione numerica, non in rinnovamento amministrativo.

Da qui discende una implicazione di pu-blic management: la gestione delle persone non è un capitolo accessorio della riforma, ma il luogo nel quale si decide se le riforme diventano comportamento organizzativo. Le competenze non sono soltanto attribu-ti individuali; sono capacità collettive che nascono dall’interazione fra persone, tec-nologie, regole e responsabilità.

 

Dirigenza pubblica e orientamento al risultato

 Nessuna trasformazione amministrativa può consolidarsi senza un ripensamen-to del ruolo della dirigenza pubblica. Nel periodo 2018–2026 i dirigenti sono stati chiamati a operare, come già sottolineato, in un contesto di crescente complessità: ge-stione dell’emergenza, attuazione del Pnrr, nuove procedure di procurement, digita-lizzazione, lavoro agile, carenza di compe-tenze specialistiche, pressione sui tempi e domanda crescente di accountability.

Le competenze richieste non coincidono più con la sola padronanza del quadro normativo. Restano fondamentali legali-tà, imparzialità e rispetto delle garanzie procedimentali, ma ad esse si affianca-no capacità di leadership, gestione delle persone, coordinamento di reti, uso dei dati, valutazione dei rischi, negoziazione interistituzionale e orientamento all’im-patto. Il dirigente diventa sempre più un interprete della complessità: non soltanto responsabile dell’ufficio, ma costruttore di connessioni fra obiettivi politici, risorse amministrative, vincoli regolativi e biso-gni sociali.

Il nuovo Codice dei Contratti pubblici, con il principio del risultato, rende eviden-te questa trasformazione. La legalità am-ministrativa non viene indebolita dall’o-rientamento al risultato; al contrario, ne viene ridefinita la funzione. Il risultato è perseguito nell’interesse della comunità e nel rispetto di trasparenza, concorrenza e buon andamento. Ciò richiede una di-rigenza capace di usare la discrezionalità in modo responsabile, motivato e orientato alla realizzazione effettiva degli interventi.

Resta aperto il nodo della valutazione. Troppo spesso i sistemi di performance sono stati percepiti come strumenti forma-li, debolmente collegati al miglioramento organizzativo. La fase post-pandemica e il Pnrr hanno mostrato la necessità di passa-re da una valutazione centrata su adempi-menti e metriche, spesso autoreferenziali, a una valutazione capace di sostenere ap-prendimento, riallocazione delle risorse, sviluppo delle competenze e qualità dei servizi. Valutare non significa soltanto mi-surare ciò che è stato fatto, ma costruire condizioni per fare meglio.

La dirigenza pubblica, dunque, è uno dei principali terreni sui quali misurare la ma-turità del cambiamento. Se resta prigionie-ra di una responsabilità “difensiva”, ogni azienda pubblica continuerà a privilegiare l’adempimento. Se, invece, viene sostenu-ta da regole chiare, competenze adeguate, sistemi informativi affidabili e valutazioni orientate al miglioramento, può diventare leva decisiva di innovazione istituzionale.

 

Digitale, dati e intelligenza artificiale

 La digitalizzazione è stata una delle princi-pali direttrici di trasformazione del perio-do. Identità digitale, pagamenti elettronici, piattaforme nazionali, cloud, interopera-bilità, servizi online e dematerializzazione hanno progressivamente modificato l’in-terazione fra amministrazioni, cittadini e imprese. Il punto, tuttavia, non è soltanto la crescita degli strumenti digitali, ma la loro capacità di cambiare il modo in cui le amministrazioni producono conoscenza, decidono e rendono conto.

Il Digital Decade Country Report 2025 della Commissione europea riconosce all’Italia progressi rilevanti nelle infra-strutture e nei servizi pubblici digitali, ma segnala anche sfide persistenti nell’a-dozione dell’intelligenza artificiale e nella crescita dell’ecosistema innovativo. Questa valutazione conferma una tensione centra-le: la trasformazione digitale non coincide con la disponibilità di piattaforme, anche le più innovative, ma con la capacità di usarle per semplificare processi, integrare dati, personalizzare servizi, ridurre disu-guaglianze e aumentare la qualità delle decisioni.

Il tema dei dati è ormai il cuore della que-stione. L’intelligenza artificiale, come evi-denziato più volte, è il tema che mette in crisi l’idea del dato (Ia) come patrimonio proprietario del singolo ufficio. I sistemi predittivi, gli assistenti virtuali, gli stru-menti di classificazione automatica, l’ana-lisi documentale e la gestione algoritmica dei flussi richiedono basi informative af-fidabili, interoperabili e governate. Senza data governance, l’Ia rischia di amplifi-care errori, opacità e disuguaglianze; con una data governance matura, può soste-nere decisioni più tempestive, servizi più accessibili e una migliore allocazione delle risorse.

Il quadro europeo e nazionale si è nel frattempo arricchito. Il Regolamento (Ue) 2024/1689 ha definito regole armonizzate sull’intelligenza artificiale; la legge italiana

1. 132 del 2025 ha introdotto disposizioni e deleghe in materia di Ia; il Piano trienna-le per l’informatica nella Pa e la Strategia italiana per l’intelligenza artificiale 2024–2026 individuano principi, obiettivi e stru-menti per l’adozione pubblica dell’Ia. In tale contesto, le amministrazioni non pos-sono limitarsi a sperimentare applicazioni isolate: devono costruire governance, com-petenze, standard, valutazioni di rischio e criteri di trasparenza.

L’Ia non risolverà i problemi sistemici delle pubbliche amministrazioni. Può, semmai, renderli più evidenti. Se un procedimento è confuso, se un archivio è disordinato, se le responsabilità non sono chiare, se i dati sono incompleti, l’automazione non pro-duce modernizzazione ma accelerazione dell’errore. L’innovazione digitale deve quindi essere interpretata come riorganiz-zazione amministrativa: ridisegno dei pro-cessi, cura dei dati, formazione delle per-sone, responsabilità umana sulle decisioni, valutazione degli impatti e protezione dei diritti fondamentali.

Per RIPM questo è un terreno naturale di ricerca che si innerva nel solco della sua missione istituzionale. L’intelligenza artificiale  obbliga  aziendalisti,  giuristi, economisti, studiosi di organizzazione, informatici, sociologi, psicologi del lavo-ro e, naturalmente, manager pubblici a confrontarsi su un oggetto comune. Essa rende evidente l’esigenza di un approccio multidisciplinare altra sfida dichiarata nello statement di RIPM, capace di tenere insieme efficienza, equità, accountability, competenze e fiducia nelle istituzioni.

 

Semplificazione: una partita decisiva e non dilazionabile per portare il risultato oltre la norma

 Le politiche di semplificazione hanno accompagnato in modo costante il ciclo 2018-2026. Dalla gestione dell’emergenza alla realizzazione degli investimenti Pnrr, il legislatore ha cercato di accelerare pro-cedimenti, autorizzazioni, conferenze di servizi, appalti e controlli. La semplifica-zione è diventata una parola chiave del lessico riformatore. Ma proprio la sua ri-correnza dimostra quanto sia difficile tra-sformarla in esperienza concreta per citta-dini, imprese e amministrazioni.

Il punto critico è il divario fra semplifica-zione disegnata e semplificazione attuata. Le norme possono ridurre passaggi, ab-breviare termini, introdurre silenzi-as-senso o concentrare competenze. Ma se le amministrazioni non dispongono delle risorse necessarie, dei fattori in entrata e delle condizioni essenziali per la produ-zione di servizi pubblici la semplificazio-ne resta un disegno regolatorio che non modifica i tempi e la qualità dell’azione amministrativa. Questo divario è parti-colarmente visibile negli enti di minori dimensioni e nelle aree con minore dota-zione amministrativa.

I contratti pubblici sono il campo in cui questa tensione si manifesta con maggiore intensità. Il d.lgs. 36/2023 ha introdotto principi di risultato, fiducia e accesso al mercato, rafforzando programmazione, qualificazione delle stazioni appaltanti e digitalizzazione del ciclo di vita dei con-tratti. L’Anac ha indicato che dal 1° gen-naio 2024 la disciplina del nuovo Codice prevede la gestione digitale dell’intero ciclo di vita dei contratti mediante piattaforme certificate e un ecosistema nazionale di ap-provvigionamento digitale fondato anche sulla Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (Bdncp) e sull’interoperabilità.

Questa trasformazione è importante per-ché il procurement pubblico non è più sol-tanto un insieme di procedure per acqui-stare beni, servizi e lavori. È una leva di politica pubblica. Attraverso gli acquisti, le amministrazioni possono orientare inno-vazione, sostenibilità, qualità progettuale, sviluppo territoriale e transizione digitale. Ma perché ciò accada occorrono stazioni appaltanti qualificate, Rup competenti, progettazione di qualità, dati affidabili, controlli proporzionati e capacità di gesti-re l’esecuzione, non solo l’affidamento.

La semplificazione, dunque, non può essere pensata come sottrazione di re-gole, ma come costruzione di capacità. Semplificare significa rendere chiaro chi decide, su quali dati, con quali responsa-bilità, in quali tempi e con quali effetti. In questa prospettiva, legalità e risultato non sono poli opposti: la legalità amministrati-va trova piena realizzazione quando rende possibile la produzione di valore pubblico, non quando si esaurisce nella conservazio-ne del procedimento.

 

Dal Pnrr al post-Pnrr: la questione dell’impatto

 La fase conclusiva del Pnrr apre una do-manda decisiva: che cosa resterà delle innovazioni organizzative, gestionali e di-gitali attivate in questi anni? La risposta non può essere cercata soltanto nel rispet-to delle scadenze o nella rendicontazione della spesa. Il vero banco di prova è l’im-patto: la capacità degli interventi di mo-dificare in modo duraturo la qualità dei servizi, l’accessibilità, la fiducia, la produt-tività amministrativa, la coesione territo-riale e la capacità dello Stato di orientare lo sviluppo.

Il Pnrr ha introdotto nelle amministrazio-ni una cultura più esplicita del monitorag-gio. Ha diffuso indicatori, target, scaden-ze, sistemi informativi e responsabilità di rendicontazione. Ma il monitoraggio non coincide con la valutazione degli impat-ti. Misurare l’avanzamento è necessario; comprendere gli effetti è altra cosa. La fase post-Pnrr richiede di spostare l’attenzio-ne dalle realizzazioni agli esiti: non solo quanti progetti sono stati completati, ma come hanno cambiato l’esperienza dei cit-tadini, la capacità degli enti, la qualità del lavoro pubblico e la resilienza dei territori.

Questa prospettiva implica un salto cultu-rale. Le amministrazioni devono svilup-pare capacità di valutazione ex ante, in itinere ed ex post; devono usare dati am-ministrativi, evidenze empiriche e ascol-to degli utenti; devono saper apprendere dagli insuccessi; devono collegare perfor-mance organizzativa e impatto pubblico. In assenza di questa evoluzione, il rischio è che la stagione del Pnrr venga archiviata come parentesi finanziaria, senza incidere stabilmente sui modi di amministrare.

La valutazione degli impatti è anche un tema democratico. In un contesto di risor-se scarse, transizioni complesse e aspettati-ve crescenti, le istituzioni pubbliche devo-no essere in grado di spiegare non soltanto che cosa fanno, ma perché lo fanno, con quali risultati e a beneficio di chi. Questo richiede trasparenza, ma anche capacità narrativa e responsabilità politica e am-ministrativa. Il valore pubblico non è solo prodotto; deve essere riconosciuto, discus-so e reso verificabile.

 

Una agenda RIPM per la Pa che apprende

 La ricostruzione delle dinamiche 2018–2026 suggerisce un’agenda di ricerca e di azione coerente con la missione di RIPM. Essa può essere sintetizzata in alcune do-mande guida, non come elenco chiuso, ma come invito al confronto fra studiosi, diri-genti, professionisti e portatori d’interesse.

La prima domanda riguarda la capacità amministrativa: come misurarla, come svilupparla, come distribuirla nei territori e come evitare che resti concentrata nelle amministrazioni già più forti? La seconda riguarda l’organizzazione e la gestione: quali meccanismi consentono di trasfor-mare le esperienze straordinarie del Pnrr in routine ordinarie di project manage-ment, coordinamento e valutazione? La terza riguarda le persone: quali modelli di reclutamento, formazione, sviluppo professionale e leadership possono rende-re l’amministrazione attrattiva per nuove competenze e nuove generazioni?

La quarta domanda riguarda il digitale e l’Ia: quali modelli di governance permet-tono di usare tecnologie e dati senza inde-bolire trasparenza, responsabilità e dirit-ti? La quinta riguarda la semplificazione: come superare il divario fra norma e attua-zione, soprattutto negli enti territoriali più fragili? La sesta riguarda il procurement: come trasformare gli acquisti pubblici da presidio procedurale a leva strategica di innovazione, sostenibilità e sviluppo? La settima, infine, riguarda l’impatto: come rendere la valutazione d’impatto, che mi-sura gli effetti a lungo termine generati da un’attività pubblica, gli outcome, per la creazione di valore pubblico parte ordi-naria del ciclo di policy e non appendice finale della rendicontazione?

Queste domande confermano la necessità di una rivista capace di tenere insieme teoria e casi, diritto e management, organizzazione e tecnologia, livelli di governo e stakehol-der, Italia e comparazione internazionale. RIPM può essere un luogo nel quale le ri-forme non vengono soltanto descritte, ma analizzate; un’arena nella quale i casi am-ministrativi diventano occasioni di model-lizzazione; uno spazio nel quale l’esperienza dei manager pubblici dialoga con la ricerca scientifica e con le domande della società.

 

L’amministrazione come bene comune organizzato

 Il ciclo 2018–2026 consegna una lezione essenziale: l’amministrazione non è soltan-to apparato di esecuzione, ma infrastrut-tura pubblica del vivere collettivo. Nei mo-menti di crisi, essa garantisce continuità; nei programmi di investimento, trasfor-ma risorse in interventi; nella transizione digitale, rende effettivi diritti e servizi; nella regolazione, costruisce condizioni di fiducia; nel procurement, orienta svilup-po; nella gestione delle persone, custodisce competenze e motivazione pubblica.

Per questo la modernizzazione ammini-strativa non può essere affidata a una sin-gola leva. Non bastano norme, tecnologie, assunzioni, piattaforme o piani. Serve una cultura gestionale capace di integrare que-ste dimensioni in una visione di lungo pe-riodo. Il passaggio da una Pa dell’adempi-mento a una Pa delle capacità di decidere e fare non implica abbandonare legalità e garanzie; significa, al contrario, riconnet-terle al loro fine: produrre valore pubblico, ridurre disuguaglianze, sostenere lo svi-luppo e rendere effettivi i diritti.

In questa prospettiva, l’editoriale qui pro-posto interpreta il periodo 2018–2026 non come un “cloud” in cui sono sedimentate tutte le riforme, ma come un vero e fonda-mentale laboratorio di apprendimento isti-tuzionale. La domanda conclusiva non è se la Pa italiana sia cambiata abbastanza, ma se saprà consolidare ciò che ha imparato. È da questa domanda che può ripartire una riflessione coerente con la missione di RIPM: innovare la pubblica amministra-zione attraverso analisi, confronto, multi-disciplinarità e proposte capaci di trasfor-mare la conoscenza in azione pubblica.

 

***

 

Il presente volume conferma, al pari dei pre-cedenti, il valore della Sezione “Dialoghi”, quale arena favorevole per un confronto sui temi del public management, offrendo nuo-vi strumenti di dialogo e analisi.

Ebbene, il primo articolo, “Intelligenza artificiale e governance pubblica: limiti e funzioni del diritto penale”, muove da un interrogativo: “quale ruolo può svolgere il diritto penale nella regolazione dell’in-telligenza artificiale e nella governance dei rischi ad essa correlati?” Dapprima si descrive le caratteristiche dell’Ia rilevanti per il policy maker e i rischi connessi, poi vengono analizzati i limiti e le potenzia-lità del diritto penale quale strumento di governance esplorando le tecniche di cri-minalizzazione potenzialmente applicabili e, infine, si prendono in considerazione il caso italiano e le strategie regolatorie adot-tate (compresa la legge 132/2025) nel no-stro Paese dal decisore politico con un fo-cus sulle sfide poste dall’uso dell’Ia da parte della pubblica amministrazione. L’Autrice (Ricci) conclude riaffermando la tesi so-stenuta sin dall’inizio, ovvero “il diritto penale non è idoneo a rivestire un ruolo centrale nella gestione delle problematiche legate all’avvento dell’intelligenza artifi-ciale”. Con una precisazione: l’intervento penale non viene escluso aprioristicamen-te, ma collocato in “una fase successiva ed eventuale laddove gli strumenti settoriali (…) risultino insufficienti a garantire una tutela effettiva e d adeguata degli interessi giuridici coinvolti”.

Sempre nella medesima sezione, anche un secondo contributo approfondisce il tema dell’integrazione e dell’implementazione dell’intelligenza artificiale. In particola-re, come indica il titolo: “Intelligenza ar-tificiale e pubblica amministrazione: il contesto della normativa Eu e il caso dei Piani triennali del fabbisogno del persona-le dell’Agenzia delle Entrate”. Gli Autori (D’Arrigo  &  Interdonato),  dopo  aver rappresentato brevemente l’evoluzione del quadro normativo europeo nell’ambito dell’innovazione tecnologica, si interroga-no – facendo riferimento, a livello nazio-nale, al Piano triennale per l’informatica nella Pa e alla Strategia per l’intelligenza artificiale – su come l’introduzione dell’Ia incida sui “processi di programmazione del personale delle pubbliche amministra-zioni influenzando la ridefinizione delle competenze professionali richieste, l’orga-nizzazione del lavoro e le (…) dotazioni or-ganiche”. L’Agenzia delle Entrate è stata selezionata come amministrazione para-digmatica, quale caso di studio, in ragio-ne del suo essere interessata da “processi di innovazione tecnologica, automazione, data analysis e utilizzo di strumenti di ma-chine learning nei procedimenti operativi e nei sistemi di controllo, così come della disponibilità di dati pubblici, documenti organizzativi e Piani triennali del fabbi-sogno del personale. E l’analisi condotta sembra comprovare come l’introduzione di strumenti basati sull’Ia “incida progres-sivamente anche sui modelli di program-mazione del personale, determinando una trasformazione qualificativa delle compe-tenze richieste e una revisione delle tradi-zionali logiche di definizione dei fabbiso-gni occupazionali nelle Pa”.

Il terzo contributo, “Analisi comparati-va delle asimmetrie nella gestione delle risorse umane: dirigente pubblico vs di-rigente privato”, muove da una “rilettura integrata” – anche attraverso un richiamo della letteratura sullo Strategic Human resource management (Shrm) – delle differenze strutturali nella gestione del-le risorse umane tra pubblico e privato. E, “per destrutturare e comprendere i meccanismi sottostanti” a quella nel set-tore pubblico, l’Autore (Aguanno) ha adot-tato il modello Amo (Ability, Motivation, Opportunity) – sviluppato originariamen-te da Appelbaum et al. – “dimostrando come l’efficacia dell’azione amministrati-va dipenda dall’allineamento di queste tre dimensioni sistemiche”, peraltro esplorate attraverso casi concreti. L’indagine termi-na affermando che la “trasformazione del dirigente pubblico (…) a vero interprete del management e custode del public value (…) si costruisce sviluppando solide capa-cità analitiche, proteggendo la vocazione al servizio della collettività e disegnando architetture organizzative flessibili, scevre dalle idealizzazioni di mercato ma salda-mente ancorate alle peculiarità istituzio-nali dello Stato”.

Il quarto articolo, “Trasferimenti statali e analisi della performance dei servizi loca-li: due casi di studio”, affronta il tema del-la misurazione della performance dei ser-vizi pubblici locali evidenziando – pure mediante cenni a letteratura economica e amministrativa – i “limiti di un siste-ma basato prevalentemente su indicatori di spesa e di volume dei servizi erogati”. Gli Autori (Agasisti & Vecchi) suggeri-scono di integrare tali misure con indica-tori in grado di cogliere la qualità delle prestazioni, così da supportare in modo più efficace sia la programmazione delle politiche pubbliche sia i meccanismi di trasferimento delle risorse. Mediante due indagini empiriche, realizzate tra il 2021 e il 2025, hanno valutato il ruolo degli indicatori di qualità oggettiva dei servizi comunali, con particolare riferimento a quelli di asili nido e assistenza domicilia-re. Rispetto a questi “servizi cruciali del welfare locale” sono fornite, sulla base dei risultati delle due indagini svolte, pure delle implicazioni di policy. Nonostante la partecipazione volontaria e il nume-ro limitato di enti coinvolti, le evidenze emerse con riguardo alle due domande di ricerca mostrano che questi indicatori (di qualità oggettiva) risultano generalmente rilevabili attraverso dati amministrativi disponibili presso i comuni, anche se non sempre in forma utilizzabile; consentono di evidenziare differenze significative tra contesti territoriali, modelli gestionali e configurazioni di servizio fornendo in-formazioni utili per analisi comparative, benchmarking e apprendimento organiz-zativo”. Per quanto osservato, e tenendo presenti i limiti sottolineati, l’aggiunta di indicatori di qualità oggettiva nei sistemi informativi esistenti può “supportare una programmazione nazionale più selettiva e informata” e “migliorare i criteri di asse-gnazione delle risorse”.

Il quinto e ultimo contributo (della Sezione “Dialoghi”), “La valutazione di base della disabilità come strumento di public mana-gement”, allargando l’orizzonte di rifles-sione con un focus sulle politiche pubbliche in materia di disabilità. Gli Autori (Croce & Di Cosimo) propongono la valutazione di base della disabilità come un “labo-ratorio avanzato di public management applicato, nel quale si intrecciano diritti, risorse, competenze e responsabilità istitu-zionali”. Argomentano che “dotare que-sto snodo (di governance multilivello) di strumenti adeguati non è solo una scelta tecnica, anche una decisione politica e am-ministrativa che incide sulla qualità della cittadinanza e sulla credibilità dello Stato nel garantire diritti fondamentali”. In que-sta prospettiva, il Coefficiente di rilevanza (Cr) – indice sintetico che esprime quanto una condizione di disabilità sia rilevante ai fini del riconoscimento dell’invalidità, dell’accesso a benefici e provvidenze e dell’attivazione del progetto di vita indivi-duale, personalizzato e partecipato, secon-do il d.lgs. 62/2024 – operazionalizzato attraverso il Questionario unico per la va-lutazione della disabilità (Quvd), è presen-tato come “strumento di policy implemen-tation” in grado di rafforzare la capacità amministrativa delle istituzioni del sistema di welfare coinvolte.

I contributi di questo volume, indipenden-temente dalla loro collocazione nelle due Sezioni, hanno visto impegnati, e messo in connessione, studiosi e esperti con dif-ferenti approcci disciplinari, rinnovan-do così l’“ambizione mobilitante” della Rivista nel “prospettare scenari per pro-iettare il complesso del sistema pubblico in una società del futuro”.

Riferimenti Bibliografici

• Agenzia per l’Italia digitale e Dipartimento per la trasformazione digitale (2024). Strategia italiana per l’intelligenza artificiale 2024 – 2026.
• Agenzia per l’Italia digitale (2026). Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione 2024–2026, Aggiornamento 2026.
• Commissione europea (2025). Italy 2025 Digital Decade Country
• Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo (2025). Relazioni sullo stato di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, 2025.
• Dipartimento della funzione pubblica (2026). Milestone e Target delle misure Pnrr di competenza, aggiornamento 31 marzo 2026.
• Dipartimento della funzione Syllabus. Nuove competenze per le pubbliche amministrazioni.
• Legge 23 settembre 2025, 132, Disposizioni e deleghe al Governo in materia di intelligenza artificiale, G.U. Serie Generale n. 223 del 25 settembre 2025.
• Oecd (2025). Government at a Glance 2025. Paris: Oecd

 

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